WOLNOŚĆ ZGROMADZEŃ W POLSCE. KONIECZNOŚĆ ZMIAN?

 

 

 

 

 

 

 

Wolność organizowania demonstracji gwarantują obywatelom Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak również Prawo o zgromadzeniach. Wedle tej ostatniej ustawy z 5. lipca 1990 roku „każdy może korzystać z wolności pokojowego zgromadzania się” (art. 1.1). Czy jednak nasze prawa faktycznie są respektowane, a proponowane zmiany przyczynią się do pełnej realizacji tej konstytucyjnej zasady?

 

W świetle art. 57 Konstytucji RP „każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich”. Jej ograniczenie można wprowadzić na drodze ustawy tylko wtedy, „gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób”. Tyle teorii, a co z praktyką?

– Skupmy się zatem nad planowanymi zmianami prawnymi. W związku z pracami nad nowelizacją ustawy Prawo o zgromadzeniach z 5. lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.) (1), toczącymi się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), 16. marca 2010 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka (HFPCz) w swej siedzibie przy ul. Zgoda 11 w Warszawie zorganizowała debatę zatytułowaną Wolność zgromadzeń – Konieczność zmian (2). Udział wzięli w niej: prof. Wiktor Osiatyński – wykładowca Central University w Budapeszcie, r.p.r. Sławomir Pyźlak – przedstawiciel MSWiA, Ewa Gawor – Dyrektor Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego M. St. Warszawy, insp. Adam Pałafij z Biura Prawnego Komendy Głównej Policji, Dariusz Szwed – przedstawiciel partii Zieloni 2004, a także Artur Pietryka, prawnik w Programie Spraw Precedensowych HFPCz. Celem tego spotkania, moderowanego przez dr Adama Bodnara, Sekretarza Zarządu HFPCz, była dyskusja nad kluczowymi problemami, związanymi z obowiązywaniem Prawa o zgromadzeniach oraz skonfrontowanie ich z propozycjami zmian legislacyjnych, które przygotowało MSWiA.

 

O zgromadzeniach spontanicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

Swój projekt zmian w prawie o zgromadzeniach i kodeksie wykroczeń z 14.12.09 r. opublikowało ono w Biuletynie Informacji Publicznej dopiero w połowie grudnia 2009 r. (www.bip.gov.pl) (3). Zrobiło to „cichaczem”. Trzeba tu wyraźnie zaznaczyć, że konsultacji społecznych, wymaganych przy zmianie ustawy, zabrakło. Wyznaczono na nie zaledwie tydzień, a debata zorganizowana przez Fundację Helsińską najwidoczniej miała ich brak uzupełnić. W samym temacie spotkania położono nacisk na „konieczność zmian” ustawy. Nic dziwnego, gdyż projekt jej noweli idzie w ślad za orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (TK), dotyczącego zgromadzeń spontanicznych z 10. lipca 2008 r. (sygn. P 15/08), który wskazał na obywatelskie prawo do organizowania demonstracji w odpowiedzi na ważne, acz nieprzewidziane zdarzenia (np. w reakcji na wybuch wojny), kiedy nie ma możliwości ich wcześniejszego przewidzenia. Przypomnijmy: w lutym 2007 r. Zieloni 2004 zorganizowali spontaniczną demonstrację pod Pałacem Prezydenta RP w obronie Doliny Rospudy, po tym jak wieczór wcześniej dowiedzieli się o niespodziewanej wizycie w Warszawie przewodniczącego Komisji Europejskiej, Manuela Barroso. Przepisy wymagają, by każde zgromadzenie, liczące ponad 15 osób było zgłaszane 3 dni wcześniej, jednak tym wypadku nie było to możliwe, a uliczna akcja po wyjeździe Barroso byłaby bezprzedmiotowa. Komenda Rejonowa Policji wniosła do Sądu Rejonowego o ukaranie Dariusza Szweda za przewodniczenie niezarejestrowanemu zgromadzeniu. Ten przyznał się do winy, wyrażając zarazem przekonanie, że sankcje przewidziane za to wykroczenie są niezgodne z Konstytucją, gdyż naruszają zagwarantowaną mu wolność pokojowych zgromadzeń, gdy zwoła się je spontanicznie, bez wymaganego prawem zawiadomienia władz z trzydniowym wyprzedzeniem. Sąd uznał Szweda winnym, lecz ten wniósł od wyroku sprzeciw.

Rozpatrujący jego odwołanie warszawski Sąd Rejonowy powziął wątpliwość, czy w opisanych okolicznościach sankcje karne faktycznie nie stanowią ograniczenia wolności zgromadzeń. Dlatego na wniosek obrony sąd zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, dotyczące zwoływania zgromadzenia bez jego zgłoszenia. Ten stwierdził zgodność przepisów prawa z Konstytucją RP, określając je w uzasadnieniu swego wyroku jako „niezwykle ważny element debaty publicznej”. „Wolność zgromadzeń i uczestnictwo w pokojowych manifestacjach, także spontanicznych, jest fundamentalnym prawem każdego obywatela” – potwierdził dnia 10. czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. P 15/08). W jego opinii zgromadzenie spontaniczne pozwala obywatelom na natychmiastową reakcję na najważniejsze, poruszające ich wydarzenia i na zaprezentowanie swojego stanowiska, co sankcja karna ogranicza. Możliwość pokojowej i niezwłocznej (spontanicznej) odpowiedzi (reakcji) na jakieś zdarzenie jest istotą (esencją) wolności zgromadzeń, na co również wskazało w swych wytycznych Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OSCE/ODHIR).

Jednak TK nie zakwestionował tego, że władze powinny być o manifestacji uprzedzone, by zapewnić demonstrującym bezpieczeństwo, lecz sankcje za niedopełnienie tej formalności mogą dotknąć jedynie organizatora, natomiast jego uczestnik nie może być karany. Jak powiedziała sędzia sprawozdawca TK, prof. Ewa Łętowska, w przypadku nie dopełnienia obowiązku zawiadomienia władz taka rezygnacja „rodziłaby skłonność do jego zaniedbywania”, „rolą sądu jest natomiast ocena, czy istniała taka możliwość, a więc czy w ogóle są podstawy do ukarania organizatora” (4). Trybunał uznał więc za zgodny z Konstytucją RP przepis Kodeksu Wykroczeń, który przewiduje 14 dni aresztu, ograniczenie wolności albo grzywnę m.in. za zwołanie zgromadzenia bez wiedzy gminy lub za kierowanie takim zgromadzeniem (art. 52 § 1 pkt 2).

W związku z tym wyrokiem MSWiA wprowadziło pojęcie „zgromadzenia spontanicznego”, przez co należy rozumieć „zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w związku z zaistniałym wydarzeniem nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia, związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby bezcelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej”. Wprowadzono też rozróżnienie zgromadzeń zwykłych i spontanicznych. Te ostatnie muszą być zgłoszone, jednak wystarczą na to 24 godz. przed ich rozpoczęciem. Zgodnie z projektem ustawy organem, któremu należy notyfikować (czyli zgłaszać) zamiar odbycia zgromadzenia spontanicznego, będą komendanci powiatowi (miejscy) Policji, a na obszarze m. st. Warszawy – komendanci rejonowi (art. 7a 1). Ich wskazanie znajduje uzasadnienie historyczne w Ustawie z dnia 11. marca 1932 r. o zgromadzeniach (5), gdzie posterunek policji państwowej był ogniwem pośrednim w procedurze przyjmowania takich zawiadomień. Komendant powiatowy (miejski), a na obszarze m. st. Warszawy – komendant rejonowy – informują właściwy organ gminy o zgromadzeniu spontanicznym. Wedle MSWiA procedura zgłaszania tych zgromadzeń nie powinna być biurokratyczna i uciążliwa, a takie rozwiązanie zapewni „możliwość zabezpieczenia i nadzoru administracyjnego” zgromadzeń spontanicznych, w tym również – w dni wolne i święta, gdy organy administracji nie pracują.

 

Nowe terminy zgłaszania zgromadzeń

Projekt, przygotowany przez MSWiA, zakłada również zmianę terminów zawiadamiania o zgromadzeniu. Dotychczas jego organizator miał obowiązek zgłosić organowi gminy zamiar jego odbycia najwcześniej 30, a najpóźniej 3 dni przed datą zgromadzenia. Jeśli ten ostatni dostrzegł powody wydania zakazu, to miał obowiązek doręczyć go organizatorowi w ciągu 3 dni od zgłoszenia, ale nie później niż 24 godziny przed rozpoczęciem zgromadzenia (art. 7 ust. 1). Te sztywne ramy czasowe sprawiały, iż przed planowaną datą organizator posiadał tylko decyzję organu I instancji o jego zakazie, a nie mógł jej skutecznie zaskarżyć do wojewody (czy tym bardziej do sądu). Wedle Prawa o zgromadzeniach nie ma on bowiem obowiązku rozpatrzenia odwołania przed datą demonstracji. Dlatego też powstawał problem legalności zaplanowanego zgromadzenia. W takiej sytuacji organizatorzy najczęściej je odwoływali, obawiając się represji ze strony policji, czy też straży miejskiej.

W znowelizowanej ustawie minimalny termin na złożenie zawiadomienia o zgromadzeniu zostanie wydłużony z 3 do 4 dni. W razie zakazu organ gminy będzie miał obowiązek doręczyć go organizatorowi bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu 24 godzin od złożenia zawiadomienia, a ten będzie miał 24 godziny na złożenie odwołania, które jeszcze tego samego dnia zostanie przekazane wojewodzie (art. 9.1 i 9.2). Ten ostatni zaś będzie musiał doręczyć swą decyzję na 24 godziny przed planowanym zgromadzeniem. To ograniczenie czasu na złożenie odwołania od decyzji o jego zakazie z 3 dni do 24 godz. MSWiA uzasadnia potrzebą dania wojewodzie czasu na wydanie ostatecznej decyzji przed jego terminem. Warto dodać, że ostateczna decyzja o zakazie zgromadzenia zwykłego uniemożliwi zwołanie w tej samej sprawie zgromadzenia spontanicznego. W ten sposób projektodawca chce zapobiec próbom omijania prawa. Gdy przebieg zgromadzenia zagraża życiu, zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy ustawy o zgromadzeniach, przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania manifestacji, nie chce tego uczynić, to pierwsze może rozwiązać przedstawiciel organu gminy, to drugie – przedstawiciel komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, a na obszarze m. st. Warszawy – komendanta rejonowego. Na odwołanie się od decyzji o rozwiązaniu demonstracji jej organizator oraz uczestnicy będą mieć 3 dni.

 

O hyde parkach i rowerowych Masach Krytycznych

Ponieważ dotychczasowe, fakultatywne uprawnienie rad gmin do wyznaczenia miejsc, w których organizowanie zgromadzeń publicznych nie wymaga zawiadomienia (art. 6 ust. 3), przeważnie było „martwe”, zastąpiono je obowiązkiem ich wyznaczenia. Wedle projektodawcy, wskazanie takich miejsc (tj. hyde parków) przez władze samorządowe przyczyni się do „zwiększenia swobody organizowania zgromadzeń”. MSWiA wzięło też pod uwagę to, że literalne interpretowanie przepisów często prowadziło do zakazywania udziału w manifestacjach osobom innym, niż poruszającym się pieszo (np. rowerów, platform, pojazdów). Art. 7 ust. 2 pkt 3 w aktualnym brzmieniu wskazuje, że do zawiadomienia o planowanym zgromadzeniu należy dołączyć m. in. projektowaną trasę jego przejścia, a nie przejazdu, na co wyrażono zgodę w projekcie nowej ustawy. Wydaje się to szczególnie istotne w kontekście doświadczeń Poznańskiej Masy Krytycznej (2009), której organizatorzy, występując o zajęcie pasa jezdni, musieli uzyskać na to zgodę w drodze przepisów nie prawa o zgromadzeniach, ale na podstawie prawa o ruchu drogowym (6). W czerwcu 2009 r., gdy po raz pierwszy spotkali się z taką reakcją władz miejskich, zmienili konwencję manifestacji. 100 osób zeszło ze swych rowerów i aby było to zgodne z literą prawa, przemaszerowało. Przepychanki pomiędzy władzami miasta, a uczestnikami Masy Krytycznej trwały do października 2009 r., kiedy to jej organizatorzy złożyli odwołanie. Teraz będą możliwe np. przejazdy samochodów, jednak ograniczenie wyłącznie do ruchu pieszego pozostanie utrzymane w odniesieniu do zgromadzeń spontanicznych. Jak uzasadnia to MSWiA, krótki termin, jaki projekt ustawy przewiduje na ich notyfikację, „utrudniałby możliwość zapewnienia bezpieczeństwa przy ewentualnym przemieszczaniu się uczestników zgromadzenia za pomocą środków  transportu”.

 

Założenia nowelizacji ustawy

Mec. Sławomir Pyźlak z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, iż przygotowując swój projekt nowelizacji ustawy Prawo o zgromadzeniach, musiało ono pogodzić kwestię zapewnienia konstytucyjnej gwarancji prawa do wyrażania poglądów z bezpieczeństwem osób – zarówno biorących, jak i nie w nim udział. MSWiA szczyci się tym, iż uregulowało sprawę zgromadzeń spontanicznych, do tej pory w ogóle nie przewidzianych w ustawie. Poza tym realizuje ono wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce z 3. maja 2007 r. (skarga nr 1543/06), dotyczący zakazu warszawskiej Parady Równości (2005). Stwierdzając naruszenie art. 11, 13 oraz 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Trybunał podkreślił rolę władz publicznych jako gwaranta przy korzystaniu z wolności zgromadzeń, która polega na zapewnieniu możliwości ich odbycia się w terminie wyznaczonym przez organizatora. Naruszenie art. 13 Konwencji polegało głównie na tym, że organizatorzy Parady Równości nie otrzymali przed jej planowaną datą decyzji organu II instancji w sprawie odwołania od zakazu zgromadzenia. Zatem nie mogli skutecznie zakwestionować tej decyzji wobec niezależnego organu (sądu) przed datą odbycia tej manifestacji. Stąd w projekcie nowelizacji Prawa o zgromadzeniach wprowadzono dość krótkie terminy rozpatrzenia zakazu zgromadzenia, aby nastąpiło to przed planowanym terminem demonstracji. Choć MSWiA wydaje się, że to rozwiązanie optymalne, jest świadome tego, iż nie usatysfakcjonuje ono w pełni żadnej ze stron. Zamiast 3-dniowego terminu do notyfikacji o zgromadzeniu wprowadzono termin 24-godzinny, jednak ktoś, kto uzna przepisy za zbyt restrykcyjne, może powiedzieć: „Dlaczego aż 24 godziny?” Jednak zdaniem mec. Pyźlaka zgromadzenie spontaniczne nie jest „zgromadzeniem chaotycznym”. Korzystne dla obywateli wydaje się wprowadzenie bardzo krótkiego (24-godz.) terminu na wydanie przez organy administracji decyzji odmownej o zgromadzeniu z równie krótkim terminem na wniesienie od niej odwołania przez jego organizatorów. Choć nie jest to projekt ostateczny i nie wiadomo, jakie zmiany zostaną wprowadzone na etapie prac parlamentarnych, w przekonaniu MSWiA „idzie on w bardzo dobrym kierunku”. Skierowano go już do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych z 7 dniowym terminem na zgłaszanie ewentualnych uwag. Decyzję o końcowym kształcie noweli podejmie parlament, jednak dotychczas jej projekt tam nie trafił.

 

Prawne wątpliwości

Choć wedle insp. Adama Pałafija z Komendy Głównej Policji prawo do zgromadzania się mieści się w standardach, gwarantujących ochronę praw człowieka, z punktu widzenia praktycznego, czyli w tym wypadku – policjanta – „jest problemem niedookreślonym, zbyt ogólnikowym”. Jego zdaniem warto zatem zastanowić się, czy nie powinno się zmodyfikować np. zasad odpowiedzialności za pokojowy charakter demonstracji? Teoretycznie organy samorządowe mogą wysłać swoich przedstawicieli, a ci – rozwiązać zgromadzenie, gdy przebiega ono niezgodnie z prawem. Jednak – kto ma zareagować, gdy zamaskowani demonstranci palą np. opony, a organizator zgromadzenia unika odpowiedzialności za jego uczestników, których nie można zidentyfikować? Niektóre demonstracje od razu zapowiadane są jako „niepokojowe”, a zgromadzeni biorą na nie kamienie i kije od łopat. Praktyka władz samorządowych pokazuje, iż niechętnie wydają one zakaz odbycia zgromadzenia, pomimo tego, że niejednokrotnie posiadają dostateczne informacje o tym, iż w jego trakcie dojdzie do naruszenia przepisów Prawa o zgromadzeniach oraz ustaw karnych. Dlatego insp. Pałafij negatywnie odniósł się do wyroku TK nie zezwalającego na ograniczenia w noszeniu kominiarek i zasłanianiu twarzy, jak również do obarczenia organizatora zgromadzenia za wyrządzone ew. szkody. Gdy nie reaguje on na to, jak zachowują się jego uczestnicy, policji pozostaje interwencja. Jednak, gdy wykroczenie jest drobne – funkcjonariusze wolą nie wkraczać, gdyż może to wywołać dodatkową awanturę. Ponadto Pałafij podkreślił to, że czysto „postulatywny”, a w praktyce – nie sankcjonowany – jest przepis, który nakazuje zawiadamiającemu o zgromadzeniu wskazanie, jaką zapewnia ochronę (art. 7 ust. 2 pkt. 4 Prawa o zgromadzeniach). Skoro w praktyce często jest ona „iluzoryczna”, a  ustawa mówi, iż na wniosek organizatora może być zapewniona ochrona Policji, niezbędny jest zapis o tym, że zawsze jest ona jej obowiązkiem. – „Ze względów taktycznych powinno być tak, jak przed wojną. Zresztą nasze prawo zgromadzeń jest trochę wzorowane na ustawie z 1932 r.

Według Pałafija uwzględniono tu „aspekt techniczny”, gdyż organy policji potrzebują najwięcej czasu, by się przygotować. Obecnie, gdy wiadomo, że zgromadzenie musi się odbyć, często jest ona zawiadamiana w ostatniej chwili. Problemem jest też odróżnienie zgromadzeń spontanicznych od zbiegowisk. Choć teoretycznie cechą główną tych ostatnich jest brak organizatora, co się jednak stanie, gdy organizator, który złożył zawiadomienie o zgromadzeniu, nie przybędzie na jego miejsce? Czy przerodzi się ono w zbiegowisko? Jak należy potraktować performances i happeningi? Argumentował też, że notyfikacja obowiązuje we wszystkich krajach Europy i np. w Niemczech wymagana jest ona na 48 godz. przed planowanym zgromadzeniem. Aż do wyroku ETPCz, nie można było wskazać, że modne od paru lat flash mobs są zbiegowiskami, dlatego zdaniem insp. Pałafija przypisywanie policji „nadmiernego rygoryzmu i pochopnych interwencji w odniesieniu do zgromadzeń jest błędne”. Zapytany o działania, polegające na niejednokrotnym inwigilowaniu przez policję uczestników zgromadzenia, uzasadnianym ich podejrzeniem np. o posiadanie narkotyków, czy materiałów wybuchowych, inspektor cynicznie potwierdził, że owszem, takie działanie jest przestępstwem: „Według polskiego prawa, jeżeli ktoś spotyka się z takim przypadkiem, powinien natychmiast zawiadomić prokuraturę. Powinno być wszczęte śledztwo i sprawa zostanie wyjaśniona” – powiedział. (sic!) Lecz praktyka jest całkiem inna.

Wedle Dariusza Szweda projekt ustawy, przygotowanej przez MSWiA, idzie w dobrym kierunku, gdyż ta obecna, przy znacznym przyspieszeniu życia publicznego, z którym mamy do czynienia nie tylko w Polsce, jest „archaiczna i absolutnie niewystarczająca”. Internet przyniósł nam łatwość natychmiastowego reagowania na wydarzenia, lecz „ustawa za tym nie nadąża”. Dlatego „w warunkach dynamizacji życia publicznego musimy także zdynamizować środki bezpieczeństwa i zabezpieczania życia publicznego” – argumentował Szwed. Ograniczanie zgromadzeń spontanicznych wymogiem 24-godzinnej notyfikacji uznał za „kuriozalne”, gdyż w „dynamicznym społeczeństwie obywatelskim” taki termin jest ograniczeniem. Wtedy już nie są to zgromadzenia spontaniczne i jedyne, co, wedle Szweda, winno mieć miejsce, to bieżące informowanie Policji o zgromadzeniach, ponieważ „to ona zapewnia bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom życia publicznego”. Biorąc pod uwagę jej głos o konieczności przygotowania się do takich działań, spróbował znaleźć kompromis i zaproponował skrócenie terminu z 24 do 5-6 godzin. Przykładowo: dane wydarzenie ma miejsce rano, a po południu, w odpowiedzi na nie, miejsce ma zgromadzenie spontaniczne. Kolejnym, dość trudnym do zaakceptowania elementem nowelizacji ustawy, wydało się Dariuszowi Szwedowi wydłużenie dotychczasowego trzydniowego terminu do 4 dni. W domyśle – w zamian za wprowadzenie zgromadzeń spontanicznych, jednak jak wskazał Szwed, zdaniem wielu osób, organizujących demonstracje urzędnicy odbierający ich zgłoszenia są dosyć słabo przygotowani, zatem istotna jest ich edukacja. W dodatku poziom oddziaływania casusów prawych takich, jak jego, wydaje się ograniczony, a w sądach, szczególnie tych w mniejszych miejscowościach, ta tematyka nadal jest słabo rozpoznana. Dlatego zmiana prawa – obowiązującego w Polsce – jest konieczna. „Jednocześnie wydaje się, że warto byłoby sformułować zalecenie dla prawników, sędziów, osób, które mogą zajmować się tematyką wolności zgromadzeń” – podkreślił Szwed.

 

W połowie drogi

MSWiA dostrzegło, że zgromadzenia spontaniczne, odbywające się bez uprzedniej zgody organu gminy, o ile jej uzyskanie w konkretnych okolicznościach nie było w porę możliwe, nie powinny być automatycznie uznane za nielegalne. Jednak dr Adam Bodnar i Artur Pietryka, prawnicy z HFPCz i autorzy artykułu Wolności konstytucyjne. Co rusz to ograniczenia, który opublikowała Gazeta Wyborcza (15.03.10), napisali, że zaproponowana nowelizacja prawa o zgromadzeniach „zatrzymuje się w połowie drogi” (7). Ich zdaniem konieczna jest zmiana modelu rozpoznawania odwołań od decyzji zakazujących manifestacji, gdyż w aktualnie obowiązujących przepisach brakuje gwarancji zakończenia procedury odwoławczej od zakazu zgromadzenia – przed jego zaplanowaną datą. Obecnie organizator może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w ciągu 3 dni od doręczenia decyzji wojewody, a sąd ma obowiązek wyznaczyć rozprawę w ciągu 7 dni od doręczenia skargi. Jednakże procedura przed sądami administracyjnymi trwa długie miesiące i wcale nie musi skończyć się przed datą planowanego zgromadzenia. Jego organizator, z uwagi na nierozpoznanie odwołania przez Wojewodę, będzie więc się obawiać, czy takie działanie jest zgodne z prawem. Zazwyczaj postępowanie okazuje się bezprzedmiotowe już na etapie rozpatrywania skargi przez Sąd Administracyjny, a wyroki, o znaczeniu czysto interpretacyjnym, zapadają po dacie zgromadzenia, nie wpływając na podważenie decyzji organów administracji. W przypadku Poznańskiej Masy Krytycznej zgromadzenie miało miejsce 31. października 2009 r., WSA w Poznaniu rozpoznał skargę 20. listopada 2009 r., natomiast NSA ciągle nie rozpatrzył skargi kasacyjnej, złożonej na początku 2010 r. Tymczasem, wydając wyrok w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce, Trybunał stwierdził, że procedura krajowa powinna przewidywać możliwość rozstrzygnięcia spornych kwestii przez niezależny organ przed datą zgromadzenia. Dlatego po zapoznaniu się z projektem nowej regulacji prawnej prawnicy z HFPCz zaczęli zastanawiać się, co zrobić, by zamknąć całą procedurę, zarówno przed organami administracji, jak i sądem, przed tą datą.

Zdaniem MSWiA jej zakończenie przed planowaną manifestacją zapewni pełną możliwość realizacji konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jednak międzynarodowe standardy ich ochrony obejmują także możliwość zbadania legalności decyzji o ich zakazie przez sąd, jeszcze przed datą zgromadzenia. W wydanych przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE/ODIHR) zaleceniach, skupionych w Guidelines on freedom of peaceful assembly, w paragrafie 93 znajduje się kategoryczne wskazanie, iż „okres pomiędzy zgłoszeniem zgromadzenia a terminem jego odbycia nie powinien być zbyt długi (przez co należy rozumieć kilka dni), ale powinien wystarczyć na rozpatrzenie odwołania przez sąd celem zbadania legalności zakazu zgromadzenia”. Zdaniem Bodnara i Pietryki – MSWiA nie dostrzegło też konieczności zmian w procedurze zaskarżania decyzji wojewody do organu sądowego. Ich zdaniem warto byłoby zastanowić się, czy z uwagi na szczególny, konstytucyjny aspekt korzystania z wolności zgromadzeń jako elementu debaty publicznej, w przypadku skarg na decyzję o zakazie ich odbycia, nie byłaby wskazana zmiana wydających je sądów administracyjnych – na rzecz Sądu Najwyższego. Rozpatrując je w jednej instancji, byłby on jedynym sądem orzekającym. Choć przeciwnicy takiego rozwiązania mogą zwrócić uwagę, iż w ten sposób nie zostanie zachowana dwuinstancyjność postępowania sądowego, prawnicy z HFPCz wskazali na to, że już teraz w niektórych sprawach Sąd Najwyższy orzeka jako jedyny (np. ważność referendum ogólnokrajowego). Poza tym zanim sprawa trafiłaby do niego, rozpoznawałby ją konkretny wojewoda – organ II instancji, co pozwoliłoby na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania przed sądami.

Należy też obawiać się, iż wprowadzając zmiany niekorzystne dla organizatorów zgromadzeń, Ministerstwo wykluczy je z terenów zamkniętych, należących do instytucji administracji publicznej, np. galerii Sejmu, czy dziedzińców ministerstw. Do tej pory wolno było demonstrować przy dowolnej ilości osób bez zgłaszania tego do urzędu gminy. Dlatego podczas debaty, obecny na sali działacz Stowarzyszenia na Rzecz Sprawiedliwości Społecznej i Lewicowej Alternatywy, Rafał Zieleniewski, zgłosił swe propozycje do nowelizacji. Po pierwsze – zażądał usunięcia zmian, przekształcających Ustawę o zgromadzeniach na Ustawę o zgromadzeniach publicznych, uzasadniając to brakiem możliwości organizowania zgromadzeń na terenie otwartym. Należy podkreślić, że owa zmiana nie była uzasadniona w pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy, opublikowanym przez MSWiA. Po drugie – Zieleniewski zaproponował utrzymanie terminu 3-dniowego na złożenie odwołania, jeśli tylko do terminu planowanego zgromadzenia jest więcej, niż 48 godz. Wynika to z trudności złożenia wymaganego odwołania np. w niedzielę i święta, często – przez ludzi bez wykształcenia prawniczego. Jednak reprezentujący MSWiA mec. Pyźlak nie umiał tej zmiany skomentować.

 

Obawy i nadzieje

Nie przesądzając słuszności prawnego usankcjonowania zgromadzeń spontanicznych, HFPCz wskazała, iż pomysł wprowadzenia obowiązku ich uprzedniej notyfikacji (najpóźniej na 24 godz. przed zgromadzeniem) nie jest słuszny. Wedle Fundacji właściwą praktyką byłby tu bieżące informowanie policji o zwołaniu zgromadzenia. Jednak nie zapominajmy o tym, że zdarzają się przypadki nadinterpretacji przesłanek zakazu, które prowadzą do ich wydania w przypadku hipotetycznego, a nie konkretnego zagrożenia. Art. 7 ust. 2 pkt. 4 Prawa o zgromadzeniach przewiduje, iż w zawiadomieniu organizator ma obowiązek określenia zaplanowanych środków, służących zapewnieniu pokojowego przebiegu zgromadzenia oraz tych, o które zwraca się do organu gminy. Praktyka pokazuje, że na pomoc policję nie warto tu liczyć, dlatego dobrym zwyczajem jest przygotowanie własnej ochrony oraz regulaminu udziału w demonstracji z ustaleniem, iż w przypadku nie podporządkowania się poleceniom organizatora – będą z niej usuwani. Jednak największe kontrowersje wśród dysputantów wywołał pomysł wyznaczenia przez władze samorządowe tzw. hyde parków. Choć prof. Wiktor Osiatyński uznał je za „rozwiązanie znakomite”, które w pełni „zaspokaja prawa obywatelskie”, propozycja MSWiA niesie obawy, iż polityka władz samorządowych pójdzie w stronę wypchnięcia zgromadzeń na obrzeża miast, gdzie nie mogą one skutecznie przykuć zainteresowania opinii publicznej. To są zupełnie inne przestrzenie, a spontaniczne reagowanie na wydarzenia, które mają charakter nagły, rządzi się odmiennymi prawami. Nowelizacja ustawy wprowadza nie tylko możliwość przemarszu, ale też przejazdu manifestantów, widać tu jednak ogromną różnicę w konsekwencjach dla miasta. Dlatego być może powinno znaleźć się pewne rozróżnienie między przejazdem rowerowym, a przejazdem kolumn samochodowych, który może spowodować nadmierne zakłócenia ruchu drogowego.

Dyskusja w siedzibie HFPCz pokazała, jak wiele problemów wiąże się wolnością zgromadzeń w Polsce. I choć możemy krytykować ich zakazy z ostatnich lat, zdaniem Adama Bodnara paradoksalnie zyskały one „dużą wartość”, gdyż „dzięki temu sądy miały szansę na określenie, jakie są standardy w tym zakresie, zmniejszyła się swoboda władzy”. Po interwencji GW i Fundacji Helsińskiej policja wycofała się z zarzutów „zakłócania spokoju”, które postawiła uczestnikom pikiety zorganizowanej 24.05.10, gdy pod Stadionem Dziesięciolecia w Warszawie od policyjnej kuli zginął Nigeryjczyk, Maxwell Itoya. Ponieważ policjantom nie udało się ustalić organizatora, wedle prawa – odpowiedzialnego za jej przebieg, postanowili postawić pikietującym zarzut „zakłócania spokoju” (8). Adam Bodnar z Fundacji Helsińskiej określił takie działanie „nieporozumieniem”. W styczniu 2011 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wyjaśnienia. „Zastosowanie do pokojowo protestujących przepisu, dotyczącego zakłócania spokoju publicznego, prowadzi w istocie do nieuzasadnionego naruszania wolności zgromadzeń” – napisał w liście do KGP. Przekonywał, że w tym wypadku można mówić o tzw. zgromadzeniu spontanicznym, czyli zwołanym „w celu bieżącej reakcji na określone wydarzenia, gdy nie istniała obiektywna możliwość zawiadomienia o zgromadzeniu”. Po konsultacjach prawnych policja oddaliła wszystkie zarzuty z kodeksu wykroczeń, mówiącego o zakłócaniu spokoju, jednak sześć osób, które przeklinały i dobrowolnie poddały się karze, usłyszało zarzut publicznego używania słów wulgarnych, a jedna została ukarana za odmowę okazania dokumentu tożsamości.

 

Legislacyjne „dokręcanie śruby”

Praktyka pokazuje, iż wolność zgromadzeń w Polsce nie została do końca sprecyzowana. Nie jest ostatecznie nam danym, niczym nie zagrożonym dobrem oczywistym. Już 11. listopada 2011 r., w reakcji na „niepokojowe” demonstracje i walki z policją, do których doszło na ulicach Warszawy w Dniu Niepodległości, prezydent, Bronisław Komorowski, zapowiedział zmiany w ustawie, regulującej prawo do zgromadzeń publicznych (9). Prezydencki projekt, który trafił już do Sejmu, przewiduje m.in. zakaz uczestnictwa w manifestacjach osób zamaskowanych. Ma to „ułatwić pracę policji”, by na podstawie nagrań wideo mogła zidentyfikować sprawców łamania prawa. Zgodnie z projektem, w zgromadzeniach nie mogą uczestniczyć osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne i „materiały pożarowo niebezpieczne”. Za przebieg zgromadzenia odpowiadać ma przewodniczący, który musi być łatwo rozpoznawalny wśród jego uczestników. Aby pokryć ew. straty, musiałby wpłacić kaucję. Prezydencka propozycja daje też organom gminy możliwość zakazania organizacji dwóch lub więcej demonstracji w tym samym miejscu lub czasie, jeśli doprowadzić to może do naruszenia porządku publicznego. Kancelaria Prezydenta zapewniła, że celem tej inicjatywy jest z jednej strony – „nie ingerowanie w istotę wolności zgromadzeń”, a z drugiej – „stworzenie mechanizmów i instytucji utrudniających wykorzystywanie zgromadzeń do zachowań chuligańskich, zagrażających ludziom i powodujących straty materialne”.

Jednak te naprędce przygotowane, antywolnościowe zmiany w Prawie o zgromadzeniach mogą się łatwo na pomysłodawcach zemścić. Niestety, jest duża szansa, iż proponowana nowelizacja problemu „chuligaństwa” nie rozwiąże, a zaszkodzi nam wszystkim. Zdaniem Katarzyny Szymielewicz, prawniczki oraz dyrektor Fundacji Panoptykon, inicjatywa prezydenta jest przejawem niebezpiecznej, krótkowzrocznej  polityki „dokręcania śruby” (10). Na chwilową utratę kontroli nad bezpieczeństwem publicznym władza reaguje propozycją zaostrzenia prawa i ograniczenia swobód obywatelskich. Nie pierwszy zresztą raz, gdyż jest to dość typowy mechanizm, który w ostatnich 10 latach gorliwie wykorzystywano w ramach tzw. „wojny z terroryzmem”. Tymczasem uruchamianie „szybkiej ścieżki legislacyjnej” w odpowiedzi na konkretne wydarzenia, nawet – jeśli budzą one dużą frustrację społeczną – nie jest dobrą praktyką. Szczególnie – gdy zmiany te dotyczyć mają spraw fundamentalnych, a taką niewątpliwie jest ograniczenie wolności zgromadzeń. Każda taka zmiana powinna być gruntownie przemyślana. Nie jest też dobrym pomysłem ograniczenie praw wszystkich, którzy w celach politycznych wychodzą na ulicę, tylko po to, żeby pognębić jeden typ „demonstrujących”. Trudno się oprzeć wrażeniu, że nowelizację jej pomysłodawca dedykuje tym, którzy wykorzystują legalne, pokojowe demonstracje jako okazję do rozróby. Poza tym, sama intencja „nie naruszania istoty wolności zgromadzeń” – wcale takiego skutku nie gwarantuje. Żadna ingerencja w tę wolność nie powinna być wprowadzana pod wpływem emocji, związanych z bieżącymi wydarzeniami, a wprowadzanie nowego prawa pod wpływem chwili zawsze jest złem. Zdaniem prof. Piotra Winczorka, konstytucjonalisty z UW, warto byłoby doprecyzować przepisy tak, by gmina nie musiała wydawać pozwoleń na zgromadzenia, przewidziane w tym samym czasie i miejscu (11). Co prawda nie wiadomo, co to miałoby oznaczać: tą samą ulicę? Dzielnicę? Miasto? Aby jednak nie dopuścić do konfrontacji, urzędnicy mogliby zaproponować jednej z grup inną trasę. Poza tym, jak wskazał dr Ryszard Piotrowski, inny konstytucjonalista z UW, prawo już dziś pozwala gminie zakazać zgromadzenia, jeśli może ono zagrażać życiu, zdrowiu, mieniu ludzi, lub gdy narusza ona przepisy ustaw karnych (12). O ile próbę zakazu organizowania 2 zgromadzeń w tym samym miejscu da się jakoś wyprowadzić, o tyle zakaz zasłaniania twarzy uderza w bardzo istotny element wolności słowa, jaką jest wolność wyrażania poglądów na zgromadzeniach publicznych. Wydając swe zakazy, władza zamierza cenzurować sposób ich głoszenia. Premier Donald Tusk, zwolennik wprowadzenia zakazu maskowania twarzy podczas demonstracji, powiedział, że „ludzie generalnie zasłaniają twarze w czasie zgromadzeń, gdy chcą zrobić coś przeciwko prawu” (13). Jednak zupełnie inne intencje wyraża zasłonięta twarz kibica, a inne – zagrożonej zwolnieniem pielęgniarki, aktywisty na rzecz praw uchodźców, czy uczestnika happeningu artystycznego. Manifestanci nie zawsze zasłaniają twarze w zamiarach przestępczych, lecz korzystają z wolności ekspresji, jak np. Oburzeni z Wall Street, którzy – protestując przeciwko wszechwładzy banków – zaklejają sobie twarze kserokopiami banknotów. Poza tym uczestnik demonstracji ma prawo do anonimowości oraz głoszenia własnych poglądów bez obawy, iż jego wizerunek będzie utrwalony na taśmie, która zostanie przeciwko niemu wykorzystana. Choćby – aktywiści wolnościowi, którzy nie chcą, aby ich zdjęcia trafiły na stronę Redwatch, publikującej fotografie tzw. „zdrajców białej rasy”. Zresztą ta kwestia budzi szczególne kontrowersje prawne. Wprowadzenie prawa zakazu zasłaniania twarzy w 2004 r. zawetował ówczesny prezydent, Aleksander Kwaśniewski, gdy próbowano go przeforsować przed Antyszczytem, zorganizowanym w Warszawie, w proteście przeciwko Europejskiemu Forum Ekonomicznemu. 10. listopada tego samego roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż wygląd zewnętrzny – uniemożliwiający identyfikację – nie może być podstawą zakazu udziału w demonstracji, gdy dotyczy osób, które nie zagrażają pokojowemu charakterowi zgromadzenia (wyrok TK o sygn. akt. KP1/04) (14). Trybunał przypomniał, że policja ma „wystarczające możliwości ingerencji”, mogąc każdego wylegitymować i zatrzymać osoby, które oceni jako zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa. Zatem nie wykluczone, iż w kwestii zakazu maskowania się na demonstracji, konieczna będzie zmiana konstytucji. Premier mówi wprost, że jeśli nie da się tego zrobić w zgodzie z nią, to trzeba ją zmienić! Prezydent chce zwiększenia odpowiedzialności organizatora demonstracji za wyrządzone przez jej uczestników szkody, jednak i co do tego wypowiedział się TK. W 2006 r. stwierdził, iż organizator już za nie odpowiada na zasadzie winy, przewidzianej w kodeksie cywilnym (15). Trzeba mu tylko udowodnić, że dopuścił do szkód przez zaniedbanie. Trybunał uznał, iż pociąganie do odpowiedzialności bez wykazania mu tego (na zasadzie ryzyka) jest ograniczeniem nieproporcjonalnie dużym do wagi wolności zgromadzeń. W każdym zgromadzeniu publicznym, z racji jego definicji, uczestniczą osoby anonimowe. Każdy może się też do niego przyłączyć i spowodować szkody. Wystarczy przypomnieć sobie czasy PRL-u i esbeckich prowokatorów, wmieszanych w demonstrujący tłum, którzy rzucali w ZOMO kamieniami, wybijali szyby, podpalali samochody i wszczynali bójki. Potem telewizja obwiniała za to opozycję. Dziś mogą to być niechętni demonstrantom prowokatorzy, którzy ich zniszczą odszkodowaniami. Co do wpłaty kaucji na poczet ew. zniszczeń – konstytucjonaliści jednomyślnie zgodzili się, że takie rozwiązanie jest sprzeczne z konstytucją. Zdaniem prof. Winczorka mogłoby doprowadzić to do sytuacji, iż demonstrować będą tylko ci, „których na to stać”.

W ograniczaniu wolności zgromadzeń, które im się nie podobają, władze są niestrudzone. Po zapowiedzi prezydenta pojawiły się kolejne pomysły restrykcji. Jerzy Dziewulski, były poseł SLD i antyterrorysta, zaproponował zakazywanie demonstracji, na których wcześniej doszło do łamania prawa! Pomysł ten nie jest nowy: prezydent Poznania, Ryszard Grobelny, przez kilka lat zakazywał organizowania zgromadzeń Komitetowi Wolny Kaukaz, gdyż podczas jednego z nich demonstranci oblali konsulat rosyjski czerwoną farbą. Po skardze Wolnego Kaukazu Sąd Administracyjny stwierdził, że taki prewencyjny zakaz narusza istotę wolności zgromadzeń. Prawa i wolności konstytucyjne nie mają ostrych granic. Dlatego „w dojrzałej demokracji wszelkie pomysły, zmierzające do jego ograniczania powinny być traktowane z dużą dozą dystansu i podejrzliwości” – napisano w artykule, opublikowanym na stronie Fundacji Panoptykon (16). Polityczna przepychanka trwa od lat. Każda władza – od lewicy do prawicy – próbuje ograniczać wolność zgromadzeń i wykorzystuje po temu rozmaite preteksty. Dlatego patrzenie jej na ręce i reagowanie jest naszym obowiązkiem.

 

Agnieszka Maria Wasieczko

 

PS: To, co było projektowane, już się stało. Pan Komorowski podpisał nowelizację a wątpliwości pozostawił humanistom. On sam jest przecież myśliwym.

Przypisy:

(1) Ustawa Prawo o zgromadzeniach z dnia 5. lipca 1990 r., Dz. U. 1990 nr 5, poz. 287. Data ogłoszenia: 90-08-01, data wydania: 90-07-05, data wejścia w życie: 90-08-01, data obowiązywania: 90-08-01, organ wydający: Sejm;

(2) Wolność Zgromadzeń – konieczność zmian. Sprawozdanie. Raporty, opinie, sprawozdania. Zeszyt 1. Red. Anna Kopania, Weronika Papucewicz, Artur Pietryka. Wyd. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa – dokument w wersji PDF. Pełny stenogram debaty jest dostępny pod adresem: http://www.hfhrpol.waw.pl/precedens/, natomiast jej opracowanie na stronie: http://www.hfhrpol.waw.pl/precedens/aktualnosci/opracowanie-debaty-wolnosc-zgromadzen-koniecznosc-zmian.html;

(3) Projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach oraz ustawy Kodeks wykroczeń z dnia 14.12.2009 r. dostępny jest pod adresem: http://www.bip.mswia.gov.pl;

(4) Jolanta Kroner, Uczestnik nie jest karany za nielegalne zgromadzenie, w: Rzeczpospolita, 11. lipca 2008. Za: http://www.rp.pl/artykul/0,161032.html (ostatnia aktualizacja 11-07-08). Zob. również: Trybunał Konstytucyjny o zgromadzeniach spontanicznych. Źródło: http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomosci/362872.html (data dostępu: 10-07-08);

(5) Ustawa z dnia 11. marca 1932 r. o zgromadzeniach; Dz. U. z 1932 r. nr 60 poz. 571;

(6) Wolność zgromadzeń – wyrok NSA w sprawie Poznańskiej Masy Krytycznej. Za: http://www.hfhrpol.waw.pl/precedens/aktualnosci/wolnosc-zgromadzen-wyrok-nsa-w-sprawie-poznanskiej-masy-krytycznej.html (data dostępu: 10-10-22);

(7) Adam Bodnar, Artur Pietryka, Wolności konstytucyjne. Co rusz to ograniczenia, w: Gazeta Wyborcza, 15. marca 010, s. 22 (dostępny także w Internecie na stronie: http://wyborcza.pl/1,75515,7663506,Wolnosci_konstytucyjne__Co_rusz_to_ograniczenia.html#ixzz1U05oTW1E);

(8) Piotr Michalski, Policja wycofuje zarzuty, w: Gazeta Wyborcza / Stołeczna, 8. maja 2011, s. 1;

(9) Prezydencka inicjatywa skierowana do Sejmu, 24. listopada 2011, za: prezydent.pl

(10) Katarzyna Szymielewicz, Dokręcanie śruby, czyli kto wygra na zaostrzeniu prawa?, w: Kultura Liberalna nr 149 (46/2011), 15 listopada 2011 r.;

(11) Alicja Bobrowicz, Prawo do protestu tylko dla bogatych?, w: Metro, 14. listopada 2011, s.

(12) Tamże;

(13) Cyt. za: Paweł Wroński, Były burdy. Zmienić prawo?, w: Gazeta Wyborcza, 14. listopada 2011, s. 6;

(14) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10. listopada 2004 r. sygn. akt. KP1/04, MP 2004 nr 48 poz. 82;

(15) Ewa Siedlecka, Syndrom konduktorki, w: Gazeta Wyborcza, 15. listopada 2011. Za: http://wyborcza.pl/1,75515,10645487,Syndrom_konduktorki.html#ixzz1fnU8fvNF

(ostatnia aktualizacja: 11-11-17);

(16) Prezydent zaproponował zmiany w prawie o zgromadzeniach publicznych – to niebezpieczna polityka dokręcania śruby, Fundacja Panoptykon: Analizy i opinie, www.panoptykon.org.

 

Pierwodruk: Inny Świat