Ustrój polityczny RP w koncepcjach UW (1)

 

  1. Prace nad nową konstytucją

Z koniecznością zmiany konstytucji liczyły się przed obradami Okrągłego Stołu obie strony społecznego konfliktu. Nietrudno było przewidzieć, iż jeśli zakończą się one sukcesem – a tego oczekiwali i politycy PZPR i opozycjoniści, i wreszcie społeczeństwo PRL – potrzebna będzie gruntowna zmiana ustawy zasadniczej, gdyż obowiązująca przestanie odzwierciedlać realia.

Nikt nie mógł jeszcze przewidzieć, na jak daleko idące ustępstwa pójdzie establishment partyjny i co uda się wynegocjować stronie opozycyjnej. Tym niemniej gotowość do poprawek w obowiązującej lub nawet całkowitej zmiany konstytucji – przejawiali wszyscy rozmówcy. Ci bardziej politycznie doświadczeni i ci zupełnie nowi (ze strony „S”).

Dziś może trudno w to uwierzyć, ale w roku 1989 r. to PZPR nastawała na powołanie instytucji Prezydenta RP. Rozmowy na ten temat prowadzono podczas całych obrad Okrągłego Stołu. Według strony rządowej „Kluczowym elementem „poważnej reformy państwa” była instytucja prezydenta, w którym ulokowana miała być „funkcja gwaranta ładu ustrojowego”. Jednym słowem, prezydent miał zapewnić instytucjonalną i ustrojową ciągłość dotychczasowego systemu politycznego.”[1]

Opozycja odrzucała długo rządowy projekt instytucji Prezydenta. Niespodziewany przełom nastąpił w Magdalence 2. marca 1989 r. Spotkanie robocze, które miało być drogą wyjścia z impasu – rezultatów nie przyniosło. Sytuacja zmieniła się diametralnie, gdy widząc fiasko kolejnych obrad, A. Kwaśniewski wystąpił z niecodzienną propozycją wobec działaczy solidarnościowych. Zaproponował mianowicie absolutnie wolne i w pełni demokratyczne wybory do Senatu, o ile opozycja uzna za wskazane poparcie powołania instytucji prezydenta.

Pozostali negocjatorzy rządowi albo byli zupełnie zaskoczeni, albo przynajmniej takich udawali. Bardziej prawdopodobna jest pierwsza wersja – iż A. Kwaśniewski złożył tę propozycję, nie uzgadniając jej uprzednio z nikim. Toteż jego koledzy nie byli w stanie od razu zaakceptować tego typu oferty. Zaproponowali, by dyskusję tego dnia zakończyć i przenieść ją w obręb rozmów stricte poufnych.

Tymczasem strona opozycyjna podeszła do pomysłu A. Kwaśniewskiego ze sporym optymizmem i zainteresowaniem. Jej członkowie uważali, iż należy połączyć pakiet polityczny rozmów z zupełnie wolnymi wyborami do Senatu. Tym samym dali sygnał stronie rządowej, iż są gotowi do przyjęcia pomysłu powołania urzędu prezydenta, ale za konkretną cenę.

Czy była ona zbyt wysoka – o tym mieli zadecydować przedstawiciele PZPR.

Według R. Mojaka „(…) sam zarys kontraktu politycznego opierał się na trzech podstawowych przesłankach:

Przesłanka pierwsza. Strona koalicyjno-rządowa uzyskała przyzwolenie opozycji na urząd prezydenta, który miał zastąpić w państwie kierowniczą rolę PZPR. Kluczowa przesłanka polityczna w całym procesie reformy ustrojowej mogła być spełniona. (…).

Przesłanka druga. Transakcja wiązana: aprobata instytucji prezydenta w zamian za wolne wybory do Senatu miała wyraźne powiązanie z wariantem elekcji prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe, czyli Sejm i Senat. (…).

Przesłanka trzecia. (…) Kontrakt w tej części wynikał z samej istoty filozofii politycznej „Okrągłego stołu”, który dla strony rządowej oznaczał cel zasadniczy w postaci kooptacji opozycji do systemu politycznego i wciągnięcia jej do współodpowiedzialności za koszty reform politycznych i gospodarczych.”[2]

Oczywiście negocjatorzy rządowi zakładali, iż prezydentem, głosami Zgromadzenia Narodowego, wybrany zostanie któryś z partyjnych aparatczyków. Przy przewidywanej, silnej pozycji przyszłego prezydenta, mógł on rzeczywiście sterować polityką wewnętrzną i zewnętrzną Polski w sposób, jakiego oczekiwało od niego środowisko PZPR.

Kancelaria Rady Państwa przygotowywać poczęła projekt zmian Konstytucji PRL. Zgodnie z logiką myślenia władz – jeśli chodzi o urząd przyszłego prezydenta, zapewniono mu wybitnie szerokie uprawnienia, tak w zakresie stosowania weta ustawodawczego i możliwości rozwiązania parlamentu jak też stosowania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw i w zakresie władzy wykonawczej.

Projekt ten przygotowywał miejsce dla rzeczywiście silnego prezydenta, jaki miał przejąć kompetencje Rady Państwa (mającej ulec likwidacji w nowym systemie ustroju politycznego). W jego rękach projektodawcy pozostawiali nie tylko nadzór nad prokuraturą, ale też nad ówczesną formą samorządów – radami narodowymi.

W sejmie prace legislacyjne nad przygotowaniem nowej ustawy, nowelizującej konstytucję, trwały od 22. marca 1989 r.

Tymczasem w Komisji Nadzwyczajnej szybko pojawiły się wątpliwości co do projektu kancelarii Rady Państwa. Dostrzeżono nader mechaniczne przeniesienie dotychczasowych kompetencji Rady Państwa na urząd prezydenta. Projektodawcy nie wzięli wyraźnie pod uwagę zasadniczych różnic w charakterze tych organów i miejsca, zajmowanego w systemie funkcjonowania państwa. Jak zauważył przywoływany już R. Mojak „prowadziło to do istnych absurdów, np. że prezydent podejmuje uchwały.”[3]

Przedstawiciele Komisji mieli też zastrzeżenia, co do procedury weta prezydenckiego i sytuacji stosowania go.

Ostatecznie instytucję prezydenta powołano ponownie do życia nowelą do Konstytucji PRL z 7. kwietnia 1989 r.

Poprawkami (nowelami) do konstytucji nie można było jednak ratować się bez przerwy, tym bardziej, iż po wyborach do Sejmu i Senatu wiadomo było, iż Polska odrzuca drogę „realnego socjalizmu” i transformuje swój ustrój polityczno-gospodarczy z powrotem na kapitalizm, zniszczony przez II wojnę i dominację Kremla.

Skoro zmieniały się diametralnie warunki życia w RP, potrzebne było wprowadzenie zupełnie nowej konstytucji państwa.

Pierwsze prace, mające na celu przygotowanie nowej ustawy zasadniczej rozpoczęto już na przełomie 1989 i 1990 roku. Uczestniczyły w nich Komisje Konstytucyjne Sejmu X kadencji i Senatu I kadencji.

Obie komisje przygotowały projekty na tyle różne, iż zablokowało to możliwość sensownego kompromisu. Przygotowały, co prawda, legislacyjny grunt pod przyszłe prace, ale nie stały się nigdy podstawą żadnych decydujących głosowań w Zgromadzeniu Narodowym. 23. kwietnia roku 1992 Sejm przyjął ustawę, dotyczącą konstytucyjnej procedury legislacyjnej.

W swoim art. 1. stanowi ona, iż Konstytucję RP muszą uchwalić i Sejm i Senat, czyli Zgromadzenie Narodowe. Następnie Konstytucja RP miała być poddana ogólnopaństwowemu referendum. W art. 4. ustawa powoływała Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego. W jej skład wchodziło 46 parlamentarzystów, wybranych przez Sejm i 10 senatorów, wybranych przez Senat RP. Spośród siebie Komisja miała wybrać przewodniczącego i jego zastępcę, przy czym zgodzono się, by jeden reprezentował kręgi poselskie, drugi – senatorskie.

Prawo przedkładania wniosków i uczestnictwa w pracach Komisji mieli przedstawiciele Trybunału Konstytucyjnego, Rady Ministrów oraz Prezydenta RP.

W październiku 1992 r. Zgromadzenie Narodowe wybrało swoich przedstawicieli do Komisji a jej inauguracyjne posiedzenie odbyło się 30. października tego roku. W ciągu 6 miesięcy od chwili ukonstytuowania się Komisji Konstytucyjnej określone ustawą podmioty mogły złożyć swój projekt ustawy zasadniczej.

Prace postępowały wolno, albowiem odległe były terminy pomiędzy kolejnymi etapami legislacji zaś zatwierdzenie limitu większości 2/3 głosów do przyjęcia danego projektu zarówno przez samą Komisję, jak i Zgromadzenie Narodowe wymagało powstanie szerokiej koalicji zainteresowanych parlamentarzystów.

W marcu i kwietniu roku 1993 napłynęło do członków Komisji 7 projektów. Pierwszym był projekt, złożony przez Senat I kadencji, następnie projekty Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Unii Demokratycznej, wspólny projekt PSL i Unii Pracy, projekt Prezydenta RP – Lecha Wałęsy, projekt Konfederacji Polski Niepodległej i projekt Porozumienia Centrum, wycofany jednak przez III Kongres PC 15. maja 1994 r.

22. kwietnia 1993 r. znowelizowano Ustawę Konstytucyjną. Wówczas Komisja otrzymała kolejny projekt, obywatelski, który firmował NSZZ „Solidarność”. Ponieważ Lech Wałęsa rozwiązał Sejm RP, do pierwszej debaty nad projektami, zaplanowanej na 10. lipca 1993 – nie doszło.

Nowe wybory przyniosły konieczność ponownego wyznaczenia członków Komisji Konstytucyjnej, a 9. listopada 1993 r. wybrała ona spośród siebie przewodniczącego (A. Kwaśniewskiego) i jego zastępcę (S. Pastuszkę). Pierwsze czytanie zgłoszonych projektów odbyło się w Sejmie pomiędzy 21-23. września.

Następnie utworzono w ramach Komisji stałe podkomisje tematyczne: praw i obowiązków obywateli, systemu źródeł prawa, redakcyjną, zagadnień ogólnych i przepisów wprowadzających Konstytucję RP, podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego, organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządu terytorialnego i instytucji ochrony prawa oraz organów wymiaru sprawiedliwości.

Na podstawie ocen podkomisji eksperci Komisji Konstytucyjnej stworzyli w grudniu 1994 r. pierwszą wersję całościową projektu. W styczniu 1995 r. projekt przejęła podkomisja redakcyjna. Jej wersję przegłosowano w pełnym składzie Komisji, co doprowadziło, szybko już – bo 26. stycznia 1995 – do opracowania kolejnej wersji projektu.

Treść poszczególnych artykułów ustalano przez półtora roku. Jednolity tekst roboczy ustawy zasadniczej przekazano do podkomisji redakcyjnej 19. czerwca 1996 r. Sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej, zawierające jednolity tekst projektu z wnioskami mniejszości, przekazano przewodniczącemu Zgromadzenia Narodowego 16. stycznia 1997 r.[4] Od 24. lutego trwały czytania projektu w Zgromadzeniu Narodowym i wnoszenie kolejnych poprawek. Było ich tak wiele, iż projekt odesłano do Komisji Konstytucyjnej ku sporządzeniu ponownego sprawozdania. Komisja ponad 100 zmian (na ok. 500 proponowanych) przyjęła i 22. marca Zgromadzenie Narodowe uchwaliło wreszcie Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Za przyjęciem projektu głosowało 461 członków Zgromadzenia, 31 miało przeciwne zdanie, a 5 wstrzymało się od głosu.

Gdy Konstytucję RP uchwalono, tekst jej przekazano Prezydentowi RP, A. Kwaśniewskiemu i podano do wiadomości publicznej. Prezydent zaproponował 41 poprawek, z czego Zgromadzenie Narodowe na swym czwartym posiedzeniu 2. kwietnia 1997 r. odrzuciło 8 prezydenckich propozycji, zaś 31 przyjęło. Tego samego dnia odbyło się trzecie czytanie i głosowanie nad definitywną wersją ustawy zasadniczej. Tym razem za przyjęciem Konstytucji RP w nowej postaci było 451 członków Zgromadzenia Narodowego, 40 głosowało przeciw zaś 6 osób wstrzymało się od głosu.

Prezydent jeszcze tego dnia podpisał rozporządzenie o referendum konstytucyjnym, wyznaczając je na dzień 25. maja 1997 r.

Przy frekwencji 42,86% – Konstytucja RP zyskała poparcie 53,45% głosujących. Tekst Konstytucji prezydent Kwaśniewski podpisał 16. lipca 1997 i zarządził, by opublikowano go w Dzienniku Ustaw. Ustawa zasadnicza weszła w życie z dniem 17. października 1997 r.[5]

Proces uchwalania Konstytucji RP był dawno w Polsce nie stosowanym eksperymentem, gdzie starły się różne siły polityczne (co w roku 1952 nie było możliwe, gdyż o treści ustawy zasadniczej decydowała wyłącznie PZPR), po wielu debatach i ustaleniach dochodząc do zadowalającego wszystkie stronnictwa polityczne kompromisu. W dodatku nigdy wcześniej nie pozwalano Polakom decydować samemu, w drodze referendalnej, o przyjęciu własnej konstytucji. Zainteresowanie referendum konstytucyjnym nie było duże, przy ustaleniu progu minimalnego (co proponował KPN) na 50% frekwencji – trzeba by je było powtarzać. Nie świadczy to jednak o lekceważeniu społeczeństwa, a o braku nawyku głosowania w sprawach istotnych dla kwestii narodowych, gdyż nawyk taki nigdy w Polsce wykształcony wcześniej nie został. Kolejne rządy RP unikają już referendów jak ognia. (cdn.)

 

Klara Wolińska


[1]  Mojak R., Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych, Wyd. UMCS, Lublin 1995, s. 69;

[2] Ibid., ss. 71-72;

[3] Ibid., s. 72;

[4] W tym dniu skład Komisji Konstytucyjnej (56 osób) wyglądał następująco: Marek Mazurkiewicz (SLD – przewodniczący), Stefan Pastuszka (PSL wiceprzewodniczący, senator), Piotr Andrzejewski (NSZZ „S” – senator), Aleksander Bentkowski (PSL), Lidia Błądek (PSL), Wojciech Borowik (UP), Marek Borowski (SLD), Jerzy Ciemniewski (UW), Zygmunt Cybulski (SLD), Adam Daraż (PSL – senator), Kazimierz Dejmek (PSL), Kazimierz Działocha (SLD – senator), Wiesław Gołębiewski (PSL), Ryszard Grodzicki (SLD), Alicja Grześkowiak (NSZZ „S” – senator), Jerzy Gwiżdż (BBWR SW), Piotr Ikonowicz (PPS), Krzysztof Janik (SLD), Paweł Jankiewicz (SLD – senator), Krzysztof Kamiński (KPKPN), Zdzisław Kieszkowski (PSL – senator),  Krzysztof Kozłowski (KD – senator), Henryk Kroll (MN), Marian Król (PSL), Grzegorz Kurczuk (SLD – senator), Maria Kurnatowska (PSL), Irena Lipowicz (UW), Krystyna Łybacka (SLD), Jerzy Madej (KD – senator), Wit Majewski (SLD), Aleksander Małachowski (UP), Piotr Marciniak (UP), Wacław Martyniuk (SLD), Tadeusz Mazowiecki (UW), Longin Pastusiak (SLD), Mirosław Pawlak (PSL), Waldemar Pawlak (PSL), Wiesław Piątkowski (PSL), Miron A. Pomirski (PSL), Stanisław Rogowski (UP), Marek Rojszyk (SLD), Jan M. Rokita (niezrz.), Izabella Sierakowska (SLD), Adam Słomka (BBWR i KPN), Hanna Suchocka (UW), Sławomir Szatkowski (PSL), Jan Szczepaniak (PSL), Adam Szczęsny (PSL), Jerzy Szteliga (SLD), Czesław Śleziak (SLD), Jacek Taylor (UW), Zdzisław Tuszyński (SLD), Małgorzata Winiarczyk-Kossakowska (SLD), Jerzy Zdrada (UW), Leszek Zieliński (BBWR i KPN), Andrzej Żelazowski (SLD);

[5] Za: http://kronika.sejm.gov.pl/kronika.97/text/konst/pl-152.htm

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.

*