Rząd Mazowieckiego a przekształcenia własnościowe

Początku reform i programu przekształceń własnościowych, jakim początek dał rząd premiera Mazowieckiego, szukać należy jeszcze w rozmowach Okrągłego Stołu. To gospodarka, a raczej jej fatalny stan i rosnące zadłużenie PRL były prawdopodobnie główną przyczyną, dla jakiej strona rządowa zdecydowała się w ogóle zasiąść do rozmów z opozycją.

Jak twierdził W. Baka[1] – Międzynarodowy Fundusz Walutowy zdecydował, podczas rozmów prowadzonych równolegle z obradami rządu z opozycją, iż dalszej pomocy Polsce udzieli, jeśli rząd Rakowskiego spełni trzy podstawowe warunki. Pierwszym z nich było przeprowadzenie reformy rynku, opartej na bliżej nieokreślonych „zdrowych zasadach ekonomicznych”. Drugim – przekierunkowanie gospodarki PRL na eksport, co miało stworzyć nadwyżkę eksportową, trzecim zaś, warunkującym dwa uprzednie – nawiązanie przez PZPR dialogu ze społeczeństwem.

Opozycji udostępniono nawet dane o zadłużeniu kraju wobec międzynarodowych organizacji finansowych i banków komercyjnych. W ocenie zachodnich wierzycieli PRL nie należał do solidnych dłużników, zaś prywatne banki nie chciały ryzykować kolejnych pożyczek i związanych z tym możliwych perturbacji.

Przekierunkowanie na eksport także nie było w polskich warunkach drogą łatwą. Jak pisali K. Hagemajer i S. Małecki-Tepich[2] – pomimo pozytywnej oceny tego typu polityki przez Zachód, powodowała ono efekt błędnego koła. 40% ulgi eksportowe w podatkach sprzyjały co prawda polityce proeksportowej przedsiębiorstw, ale wysyłanie towarów poza granice Polski wpływało drastycznie na obniżenie i tak już niskiej podaży na rynek krajowy. To skutkowało nierównowagą na rynku polskim i zwiększaniem wysokości długu. Pojawił się też społeczny, coraz bardziej przybierający na sile, sprzeciw przeciw brakom towarów, powodujący podwyżki płac pracowniczych. Inflacja w tym układzie mogła jedynie wzrastać.

W. Baka był zdania[3], iż Polska powinna odrzucić gotowe wzorce ekonomiczne, wypracowane na Zachodzie, a dokonać próby zarysowania własnych, lokalnych rozwiązań systemowych tak, by chronić w jak największym stopniu ludzi pracy. Generał Jaruzelski akceptował pojawienie się sektora prywatnego, ale też chciał poddać go kontroli państwa.

Spośród polityków partyjnych min. Wilczek i sekretarz KC PZPR, Marcin Święcicki, jasno opowiadali się za stworzeniem klarownej gospodarki rynkowej. Odwrotne stanowisko prezentowali związkowcy z OPZZ, którzy ustami W. Martyniuka[4] potępili projekty urynkowienia, jako nie gwarantujące zaspokojenia potrzeb ludzi pracy.

Plan rządowy miał składać się z dwu etapów – krótkodystansowego, doraźnego, obliczonego na przełamanie inflacji i poprawę zaopatrzenia rynku krajowego oraz długofalowego, obliczanego przez partyjnych ekspertów na 5 do 7 lat, co miało przynieść ukonstytuowanie się gospodarki rynkowej w rozumieniu zachodnim.

Partia zgadzała się, iż każdy, kto chce będzie mógł podejmować działalność gospodarczą (zasada wolności, z której wyłączono koncesjonowanie), podmioty gospodarcze wszelkich istniejących typów miały być traktowane tożsamo – gdy brać pod uwagę zasady opodatkowania i dostępności do kredytów (zasada równości) a także nie miano hamować zasady trzeciej – swobodnej konkurencyjności różnego typu firm.

Aby reformy mogły przebiec sprawnie, rząd przygotował szereg niezbędnych ku temu posunięć.

Pierwszą była demonopolizacja gospodarki, co miało zadecydować o powstaniu zaczątków rynku kapitałowego i rynku dewiz. Miało to też zmniejszyć szybko wysokość dotacji budżetowych.

Drugi krok to zamierzona restrukturyzacja gospodarki, polegająca na przystosowaniu części przemysłu zbrojeniowego do potrzeb cywilnych i ograniczenia w sektorze surowców i paliw.

Jako krok trzeci przewidziano urynkowienie gospodarki żywnościowej, co miało być wstępem do urynkowienia w ogóle.

Myślano też o kroku czwartym – dokonaniu takich przekształceń własności firm, które wyeliminują  przedsiębiorstwa słabe i stworzą możliwość przepływu kapitału.

Państwo stopniowo stać się miało jedynie czynnikiem, gwarantującym rozwój inicjatywy własnej obywateli, w tym inicjatywy gospodarczej.

Opozycja ograniczała się właściwie do negowania koncepcji rządowych, jej przedstawiciele nie byli przygotowani do rozmów na tyle, by samemu przedstawić własny program pozytywny. Niczego nowego, w porównaniu z tezami ogólnymi, powstałymi po roku 1985, strona rządowa nie usłyszała. Właściwie tezy opozycji niemal pokrywały się z partyjnymi, z wyjątkiem może żądania odpolitycznienia zakładów pracy, zwiększenia roli samorządności i zorganizowania życia polskiej wsi na nowych zasadach, polegających na oparciu go o niewielkie zakłady przetwórcze, co pomogłoby zlikwidować też istotny w czasach PRL problem tzw. dwuzawodowców – mieszkańców wsi, posiadających niewielkie gospodarstwa rolne i jednocześnie dojeżdżających do miast, by tam wykonywać pracę etatową, zazwyczaj robotniczą.

Realizując wspomniany krok pierwszy – strona rządowa zniosła, obowiązujący jeszcze od czasów Bieruta, dekret z roku 1952, pozwalający na karanie tych osób, które zajmują się handlem. Z drugiej – nie bardzo wiedziała, jak sobie poradzić z ustawą, dotyczącą działalności na terenie Polski firm zagranicznych. Zostawiono w niej zbyt wiele miejsca dla decyzji typowo biurokratycznych, z czego wynikało nadal, iż działalność gospodarcza nie zależy od prawideł rynkowych, a od uznania urzędników. O korupcjogenności takiego podejścia również zapomnieć nie można.

Strona opozycyjna Okrągłego Stołu nie miała też wątpliwości, iż narzucanie firmom planów produkcyjnych i osobiste decyzje premiera, jako jedyna przyczyna podziału dużych przedsiębiorstw to nadal typ gospodarki nakazowej, a nie droga do obiecywanej demonopolizacji przemysłu.

„Podobnie jak poprzednio, cała administracja państwowa nadal bezprawnie wtrąca się w sposób nakazowy w sprawy przedsiębiorstw. Rząd nie podjął działań, zwalczających te praktyki.”[5]

Propozycje odpolitycznienia wyglądały na łagodne. „Nie chcemy wyrzucać partii z zakładów pracy, ale dyrektor musi słuchać sygnałów rynkowych, a nie partyjnych dyrektyw.”[6] Strony zgodziły się co do tego, iż przy obsadzaniu kadr kierowniczych należy brać pod uwagę kryterium kompetencji, a powoływanie dyrektorów przedsiębiorstw nie może dalej zależeć od klucza partyjnego i musi  następować na drodze otwartego konkursu.

Działacze solidarnościowi widzieli też konieczność powołania specjalnego urzędu antymonopolowego, który, podporządkowany Sejmowi i niezależny politycznie, mógłby skutecznie blokować próby ponownej monopolizacji produkcji lub utrzymywania stanu istniejącego.

Strona opozycyjna oczekiwała poważniejszych zmian, nie umiała ich jednak sprecyzować. W dodatku tempo zmian, rozłożonych na 5-7 lat, uważała za nie do przyjęcia. Jej zdaniem (i to akurat odpowiadało prawdzie) kraj nie mógł tak długo oczekiwać na przeprowadzenie reform, choćby ze względu na wzrost napięcia społecznego z jednej, a zadłużenia wobec Zachodu – z drugiej strony.

Wybory z czerwca roku 1989 były sukcesem obozu solidarnościowego. Jak już wcześniej pisałam, Tadeusz Mazowiecki powierzył sterowanie gospodarką prof. Leszkowi Balcerowiczowi, umacniając jego pozycję teką wicepremiera.

Sytuacja, w jakiej rząd T. Mazowieckiego rozpoczynał drogę reform, należała do wyjątkowo trudnych. W roku 1989 roczna stopa inflacji osiągnęła + 639,6%, a sierpień był momentem jej przyspieszenia. Jak pisze L. Balcerowicz: „Polska została dotknięta galopującą inflacją w 1989 r. wskutek polityki, prowadzonej przez PZPR i ZSL. Przyczyniła się też do tego „Solidarność”, forsując skrajną indeksację płac.”[7]

Jednocześnie zadłużenie wobec zagranicy sięgnęło sumy 42,3 mld $ (64,8% PKB wg danych GUS) a obrót odczuwał skutki nieformalne dolaryzacji transakcji. Niekonsekwencje i rozrzut oczekiwań na linii: rząd – NSZZ „Solidarność” przyniosły wzrost deficytu. „W warunkach Polski i większości innych krajów postsocjalistycznych szybkość obrotu pieniądza w gospodarce jest nadal dużo wyższa niż w ustabilizowanych krajach Zachodu. W związku z tym deficyt budżetu w wysokości 1 proc. dochodu narodowego ma w tym pierwszym przypadku wielokrotnie silniejsze skutki inflacyjne niż w tym drugim. (…)  W Polsce (…) główną przyczyną deficytu stał się gwałtowny wzrost dotacji do systemu emerytalno-rentowego po 1989 r.”[8] – uważa Leszek Balcerowicz.

Plan reform przygotowywał zespół ekspertów. Najważniejsze nazwiska z tego kręgu ekonomistów to Stanisław Gomułka, Wojciech Misiąg, Stefan Kawalec i Jeffrey Sachs, doradca MFW z Harvard University. Powszechnie nazywano go „planem Balcerowicza”, choć większy od ministra wkład  wiedzy wnieśli doń (według sprzecznych opinii) Gomułka i Sachs.

Niewątpliwie sytuacja polityczna i ekonomiczna wymuszała na rządzie Mazowieckiego trudne decyzje. Skoro Polska zdecydowana była powrócić do strefy wpływów zachodnich, trzeba to było uczynić kosztem rozstania (także gospodarczego) z ZSRR i RWPG.

Militarnie wszak RP nadal związana była z Układem Warszawskim (rozwiązano go dopiero 1. lipca 1991 r., po upadku ZSRR) i RWPG  (która przestała istnieć kilka dni przed UW, 28. czerwca 1991).

A skoro tak społeczeństwo polskie, jak rząd RP zwróciły się ku Zachodowi – trzeba było (choć teoretycznie nikt tego na ekipie Mazowieckiego nie wymuszał) ułożyć jak najlepiej stosunki z Unią Europejską i USA. Przede wszystkim czekała nas zmiana sojuszu militarnego, ale też trudne negocjacje finansowe, związane z rosnącym zadłużeniem kraju. Stąd obecność Sachsa w ekipie Balcerowicza – miał on nie tylko proponować drogę wyjścia z kryzysu, ale też reprezentować interesy Zachodu i dopilnować, by MFW nie stracił na polskich reformach.

Czy bez jego stałej obecności reformy poszły by tak daleko i czy przeprowadzono by je równie szybko? Odpowiedzi wprost na to pytanie uzyskać się nie da. Z faktami już zaistniałymi dyskutować trudno, a plan Balcerowicza we wrześniu 1989 r. takim się stał.

Jednocześnie jednak, wzorem Sachsa napłynęli do RP zachodni eksperci, którzy (np. w dziedzinie ochrony środowiska) nie mieli Polsce niczego do zaoferowania, natomiast kosztowali polskich podatników niemało złotówek. Dostrzegł to prezydent Czech, Vaclav Klaus, jako że inne kraje postkomunistyczne zetknęły się z podobnym traktowaniem przez UE, co jedynie niepotrzebnie wydłużało proces reformowania gospodarki.

„Innym głównym zadaniem polityka (…) było zwalczanie romantycznego, czy też pseudoromantycznego punktu widzenia, bazującego na dwóch bardzo groźnych przekonaniach. Pierwsze z nich głosiło, że jest możliwe, a nawet pożądane w trakcie zmian społecznych, poszukiwanie nowych, niesprawdzonych rozwiązań. (…).

Drugim z nich jest przekonanie, że można dostać coś za nic, że istnieje „darmowy lunch”, o którym mówił Milton Friedman. To nieprawda, że istnieje darmowy reformator, że można nie ponosić kosztów transformacji. (…) Obydwa poglądy były błędne, ale należy przyznać, że w postkomunistycznym świecie nie chcieliśmy tego w pełni zaakceptować, aż do dzisiaj. Wynikiem tego było coś, co nazywam luką między oczekiwaniami a rzeczywistością, którą postrzegam jako bardzo istotny wskaźnik. W ciągu ostatniej dekady luka ta stale powiększała się, a nie zmniejszała. (…). Nie dysponujemy „latającym dywanem”, który pozwoliłby nam uniknąć konieczności odbycia tej podróży, a mimo to wciąż spotykamy się z taką bajką. (…) Muszę stwierdzić, że ta bajka znajdowała potwierdzenie u części międzynarodowych konsultantów i doradców, bankierów inwestycyjnych, wszechwładnych księgowych, biurokratów różnych organizacji międzynarodowych, którzy udają, że jedynym brakującym czynnikiem powodzenia transformacji jest niedostateczne wsłuchiwanie się w ich rady i nie podążanie za tymi radami. Muszę przyznać, że wszyscy oni reprezentują posiadające władzę, bardzo dobrze zorganizowane, poszukujące zysku grupy nacisku. W ich interesie jest przedłużanie procesu przemian tak bardzo, jak to możliwe. Wdrażanie przemian własnymi środkami, bez ich pomocy, jest oczywiście sprzeczne z ich interesem. Dlatego próbują blokować wprowadzane z powodzeniem zmiany w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.”[9]

W generalnym zarysie program przekształceń, zaproponowany przez prof. Balcerowicza i współpracujących z nim ekonomistów miał doprowadzić do zduszenia rosnącej inflacji – czyli doprowadzenia do stabilizacji makroekonomicznej – i umożliwić przekształcenie centralistycznej, sterowanej przez (polityczny dotąd) ośrodek decyzyjny – w gospodarkę, opartą o prawa rynku.

Jak pisał potem L. Balcerowicz: „Zauważmy interesującą asymetrię: aby zapewnić socjalistyczną strukturę własności, trzeba zakazać tworzenia i rozwoju firm prywatnych. Utrzymywanie kapitalistycznej struktury własności nie wymaga jednak identycznego zakazu wobec przedsiębiorstw nieprywatnych. Można więc powiedzieć, że prywatno-rynkowa gospodarka jest naturalnym stanem nowożytnego społeczeństwa.”[10]

Tadeusz Mazowiecki przykładał wielką wagę do reform zespołu Balcerowicza, toteż zarys „planu”, przedstawiony przez wicepremiera publicznie po raz pierwszy 6. października 1990 r. zyskał odpowiednią na owe czasy oprawę medialną. Konferencję prasową prof. Balcerowicza transmitowała na żywo TVP 1.

Leszek Balcerowicz był przeciwnikiem socjalistycznej gigantomanii. Ze swego pobytu na Zachodzie wyniósł przeświadczenie o dyscyplinie i innowacyjności, zapewnianej głównie przez niewielkie firmy. „Trzeba (…) zaznaczyć, że małe przedsiębiorstwa są z reguły poddane twardej dyscyplinie finansowej. Mają one bowiem zdecydowanie mniejsze od wielkich firm możliwości wywierania presji politycznej na rzecz ich dofinansowania z budżetu w wypadku kłopotów finansowych (…) Z badań empirycznych wynika, że nieproporcjonalnie wiele radykalnych innowacji wprowadzają w krajach kapitalistycznych nowe firmy, które na początku mają z reguły niewielkie rozmiary.”[11]

Dostrzegał też ścisłe powiązania gospodarki z polityką: „(…) Skupienie inwestycji w rękach państwa – nadmiar wielkich projektów, wynika z lenistwa: o wiele łatwiej jest państwowym urzędnikom zaprojektować 1-2 wielkie zakłady i następnie je nadzorować, niż planować i koordynować działalność stu małych. Drugą przyczyną jest dążenie polityków do rozgłosu i prestiżu, jakie można zdobyć, wydając na wielkie projekty pieniądze podatników.”[12]

Aby zmiany, proponowane przez środowiska liberalne, dokonać się mogły, trzeba było stworzyć warunki prawne do ich przeprowadzenia. Kilka ustaw z czasów min. Wilczka, tworzących zalążki prywatyzacji, skierowanych było wyraźnie do grupy nomenklaturowej i jej tylko miały one służyć.

Sejm I kadencji na drodze tzw. szybkiej ścieżki legislacyjnej przyjął w grudniu 1989 r. pakiet 10 ustaw, które umożliwiły rozpoczęcie wdrażania reformy. Były to:

a)           Ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych – która likwidowała obligatoryjne wcześniej gwarancje istnienia i ciągłości wszelkich przedsiębiorstw państwowych, bez względu na to jakie wyniki osiągały pod względem tak efektywności swej produkcji, jak też osiąganych zysków, czy przynoszonych strat. Dzięki tej ustawie możliwym już było prowadzenie postępowania upadłościowego wobec firm nierentownych, obciążających budżet państwa;

b)           Ustawa o prawie bankowym – zakazująca bankowi centralnemu RP finansowania deficytu budżetowego. Taki zapis praktycznie uniemożliwiał stosowaną wcześniej (nie tylko w Polsce) emisję „pustego pieniądza” (czyli pieniędzy bez pokrycia);

c)           Ustawa o kredytowaniu – dzięki temu aktowi prawnemu zniesione zostały kredytowe preferencje firm państwowych. Stopa oprocentowania kredytu została tu po raz pierwszy ściśle związana ze stopą inflacji. Ustawa zmieniała też warunki umów kredytowych, zawartych dotychczas na zasadzie stałego oprocentowania;

d)           Ustawa o podatku od wzrostu wynagrodzeń – ta ustawa korzystała z wprowadzonego wcześniej przez ekipę gen. Jaruzelskiego popiwku, by ograniczyć wzrost nominalnych płac w firmach i dopasować go do realnego wzrostu cen na rynku;

e)           Ustawa o nowych zasadach opodatkowania – wprowadziła jednolity system opłat podatkowych we wszystkich sektorach polskiej gospodarki;

f)             Ustawa o działalności gospodarczej, prowadzonej przez inwestorów zagranicznych – zwalniał takie firmy od płacenia popiwku, nakładała na te przedsiębiorstwa obowiązek odsprzedania RP dewiz po kursie, ustalonym przez NBP i zapowiadała możliwość wywozu poza granice Polski ewentualnych zysków;

g)           Ustawa o prawie dewizowym – wprowadziła wewnętrzną wymienialność złotego, znosiła monopol państwa w handlu zagranicznym i nakazywała przedsiębiorstwom odsprzedawanie państwu zarobionych dewiz;

h)           Ustawa o prawie celnym – wprowadzała jednolity system clenia towarów importowanych wobec wszystkiego typu podmiotów gospodarczych;

i)             Ustawa o zatrudnieniu – ustalała nowe zasady funkcjonowania biur pośrednictwa pracy;

j)             Ustawa o szczególnych warunkach zwalniania pracowników – zapewnić miała ochronę ludzi, zwalnianych z pracy, gwarantowała odprawę finansową, wprowadzała również okresowe zasiłki dla ludzi pracy pozbawionych. Szczególną opieką obejmowała tych, którzy odchodzili w wyniku zwolnień grupowych.

Pakiet Balcerowicza podpisał prezydent Wojciech Jaruzelski 31. grudnia 1989 r.

Na temat tej skomplikowanej operacji polityczno-gospodarczej z Tadeuszem Mazowieckim rozmawiało wielu publicystów, m.in. Jerzy Sądecki:

„ – Czy w Polsce możliwy był wariant chiński: zmiany gospodarcze bez politycznych?

–              Sądzę, że komuniści polscy zdawali sobie sprawę, iż u nas nie da się reformować gospodarki bez reformy systemu politycznego. Jednak bardzo trudno było im to zaakceptować.. Opór wobec zalegalizowania „Solidarności” musieli przezwyciężyć nawet ci, którzy byli później architektami i zwolennikami Okrągłego Stołu.

(…)

–              17. grudnia 1989 r. Sejm przyjął 10 ustaw gospodarczych, zwanych reformą Balcerowicza. Miały ustabilizować finanse państwa i umożliwić przejście z gospodarki centralnie sterowanej do rynkowej. Był pan do nich przekonany?

–              Oczywiście. To była potężna i odważna operacja. Nie wiedzieliśmy, jak ja przyjmie i zniesie społeczeństwo. Staliśmy wtedy przed dwoma możliwościami: łatania dziur lub podjęcia generalnej i zdecydowanej reformy gospodarki. Przypomnę, że szalała potężna inflacja: 640 %! Dla mnie problemem moralnym było, na co zwracali mi uwagę doradcy i sam Balcerowicz, że muszą upaść wielkie zakłady. Utrzymywanie tych nierentownych budowli socjalizmu było niemożliwe. A przecież były to bastiony „Solidarności”.

–              Próbowaliście łagodzić skutki terapii szokowej?

–              W ten wielki rozruch gospodarki włączaliśmy osłonę społeczną. Niektórzy twierdzą, że za bardzo. Potem nawet Jacek Kuroń krytykował, że tzw. kuroniówkę, czyli zasiłek dla bezrobotnych zbyt łatwo każdy mógł dostać. Jednak pozytywne efekty reform nie pojawiały się tak szybko, jak tego oczekiwaliśmy. Nie przewidzieliśmy, że załamie się rynek wschodni i to położy kompletnie polski przemysł odzieżowy i inne gałęzie przemysłu. Zaczęły upadać niektóre zakłady, rosło bezrobocie.

–              Mówił pan niedawno: „Koszty były wyższe, niż się spodziewaliśmy. Gdyby mi ktoś powiedział jesienią 1989 r., że w Polsce będzie 19-procentowe bezrobocie, to zawahałbym się przy podejmowaniu decyzji, które uderzały w wielki zakłady.”

–              Myślę, że bym się zastanowił, naciskając na uruchomienie programu, który by zmniejszał koszty reform gospodarczych.”[13]

Wyniki sondaży, ogłaszane w styczniu 1990 r. przynosiły ok. 50% poparcie obywateli dla planu Balcerowicza. Zdecydowanie przeciwnych było już wówczas 15% społeczeństwa. Ilość przeciwników rozwiązań, wprowadzonych przez ekipę Tadeusza Mazowieckiego, później już głównie rosła. Pakiet wszedł bowiem w życie w szczególnie trudnym dla naszej gospodarki okresie.

Załamał się i upadł (o czym mówił premier Mazowiecki) Związek Radziecki, co kosztowało RP spadek eksportu. Wg różnych szacunków – związany z tym spadek polskiego PKB wyniósł od 3,5-5%. Polski przemysł utracił też rentowny wcześniej rynek NRD wskutek zjednoczenia Państwa Niemieckiego.

Kryzys iracki i wojna o Kuwejt spowodowały nie tylko wzrost cen paliw, ale też utratę przez polskie firmy długoterminowych kontraktów handlowych z Bagdadem.

Te wszystkie, nakładające się na siebie, problemy – przewidziane przez polskich liberałów być nie mogły. Zaistniały niejako „obok” dotychczasowych kłopotów rządów Mazowieckiego, Bieleckiego i Suchockiej.

Oceny programu przekształceń były i są różne. Przemysław Ficu pisał: „Według zwolenników rządu Mazowieckiego, plan ten uratował Polskę przed bankructwem. (…) Najbardziej radykalna grupa osób twierdzi, że plan Balcerowicza był tak samo szkodliwy, jak II wojna światowa. (…) Całkowite potępianie planu Balcerowicza jest jednak niesprawiedliwe, ponieważ plan ten dał podwaliny do powstawania firm prywatnych.”[14]

Politycznie rząd premiera Mazowieckiego popełnił wiele błędów. Trudno, by było inaczej, skoro jego ekipa dopiero uczyła się sztuki rządzenia. Ekonomicznie – plan, jeśli nie Balcerowicza, to kogokolwiek innego, powstać musiał. Ponieważ wypracowywano go w konkretnych warunkach – tak naprawdę to one wymuszały równie konkretny pakiet ustaw. Bez „planu Balcerowicza” – żadna polska reforma nie miała szans na powodzenie.

 

Klara Wolińska